Titre I Chapitre 2 [Analyse, Cours, Droit international, Europe]

Publié le 20 juillet 2006 par Pauline Prodhome

Chapitre 2 : Les procédures décisionnelles

Ces procédures vont conclure l’adoption d’actes juridiques en vue d’atteindre les objectifs fixés par les traités.

Section 1 : Les procédures législatives

I. Plusieurs types de procédures

La caractéristique du système institutionnel européen est de juxtaposer plusieurs procédures législatives. Rôle éminent du parlement qui va permettre de classer les différentes procédures.

•    Le conseil décide seul : quand les procédures ne prévoient pas l’utilisation du parlement, son intervention. Ceci n’est donc pas pour les domaines essentiels (règles de droit). Le parlement n’est par contre pas prévu dans le domaine économique (ex anti dumping).
•    la procédure consultative : obligation d’avoir un avis consultatif mais pas obligation pour le conseil de suivre l’avis, cette procédure diminue.
•    article 252 : coopération : crée par l’acte unique européen en 1986. Ce fut un premier pas dans l’augmentation du pouvoir du parlement. Son intérêt est de permettre au parlement d’avoir un dialogue avec le conseil. Il y a un délai de trois mois. Si il y a un désaccords à la fin du délai alors c’est le conseil qui a le dernier mot (il faudra l’unanimité du conseil si désaccords).

Cette phase fut considérablement modifiée. 1957 : pouvoir de décision est au conseil seulement. Le parlement est juste consultatif. Les idées ont changé quand le parlement fut élu au SUD. (Voir les différents types de procédure). Le pouvoir de décision est partagé entre le parlement et le conseil : prévu par 2 procédures :

•    Avis conforme (Maastricht l’étend) : c’est comme l’a consultation mais l’avis a une plus grande portée juridique, le conseil doit obligatoirement tenir compte de l’avis du parlement.
•    Procédure de codécision (art 251) : De plus en plus adoptée aujourd’hui. Elle est inscrite dans un certain délai à respecter. Deux cas pour les 2 traités communautaires (1° pilier), les procédures des 2° et 3° piliers étant simplifiées : elles écartent la commission et le parlement car il s’agit de coopération intergouvernementale et pas un mécanisme communautaire.
o    Le conseil adopte une proposition du parlement. Elle devra alors être votée dans les mêmes termes par le parlement et la commission.
o    Le terme codécision implique que les deux soient OK donc si désaccords on cherche un compromis pour cela on a crée une organe : le comité de conciliation (mixte et paritaire, il y a en plus en membre de la commission). Si comité échoue alors le texte ne peut être adopté, si réussite alors le texte devra être approuvé par le conseil et parlement.

II. Diverses étapes

Il y a trois phases, c’est lourd et complexe, il faut un an et demi si tout va bien.

1. Première phase, l’initiative

L’acte législatif peut être proposé que par la commission européenne. Quand actes non communautaires le pouvoir et partagé avec les Etats membres. Article 211 : « participation de la commission à la formation des actes » Il faut noter que la commission peut elle aussi faire des propositions. Prépare texte qui est une proposition de règlement, décision, directive. Politiquement la commission est obligée de faire initiative. La commission a le droit de modifier la proposition tant que le conseil n’a pas statué. Dans la pratique si proposition n’a aucune chance d’être accepté alors on l’a retire.

2. Deuxième phase, la consultation

Elle peut être obligatoire ou facultative.

Consultation obligatoire par le parlement, peut aussi faire intervenir d’autres organes : comité économique et social, et comité des régions : ce sont des organes non politique qui sont catégoriels et composés de représentants de ces domaines. Ils ont un délai de 1 mois pour donner leur avis et sont purement consultatifs.

Le parlement intervient dans le cas des procédures consultatives et au début des procédures de coopération et de codécision. I faut mesurer le poids exact de l’avis consultatif : Poids incontestable et certaine contrainte pour le conseil.
Le conseil demande l’avis du parlement mais il y a un problème si celui-ci ne transmet pas son avis et le conseil décide que ça ne peut plus attendre. Il peut alors passer outre de l’avis du conseil. Problème en 1980 : arrêt « Roquette et Frères » contre conseil : La cour de justice a annulé la législation pour violation du traité CE. Cette affaire soulève le problème de savoir si il y a un délai du parlement pour transmettre un avis. La réponse est négative. En conséquence : Faut-il penser que le parlement a le pouvoir de bloquer le processus législatif ? 2° arrêt : 1994 parlement contre conseil : Le conseil adopte un acte sans avis préalable du parlement alors que le président du conseil avait notifié au parlement de tout mettre en œuvre car il y avait urgence. La cour a confirmé que le parlement n’avait pas le droit de bloquer une procédure  le parlement doit être consulté, il n’y a pas de délai maximum pour donner son avis mais attention le parlement ne peut pas tout bloquer car il ne doit pas violer le principe de coopération loyale entre les institutions. La cour de justice a confirmé le pouvoir consultatif : il ne suffit pas de consulter le parlement, il faut attendre que celui-ci émette un avis sauf en cas de mesure d’urgence où le parlement doit être averti de l’urgence.

2° problème qui se pose plus fréquemment : Le parlement donne son avis sur un projet de texte mais le conseil le modifie : Si le parlement fait un avis mais que le conseil change la proposition alors le parlement doit revoir la proposition est refaire un avis. Il y a donc une obligation imposée par la cour de justice de consulter le parlement à chaque fois. Attention si changement fondamental et si objection parlement ne furent pas prises en compte.

3. Troisième phase, la décision

Adoption définitive d’un acte par l’instance compétente selon la procédure : Consultative et coopération : Conseil seul // Codécision : Conjointement par le conseil et le parlement. // Procédure d’avis conforme : Conseil seul mais obligé de suivre l’avis du parlement.

Aucun des objectifs fixés à la communauté (art 3 et 4) ne peut être atteint sauf en utilisant la procédure fixée pour ce faire. Si on constate une lacune dans le traité (pas de procédure appropriée), on peut faire appel à une procédure complémentaire (Art 308) : quand les institutions constatent qu’aucune procédure particulière n’a été prévue, le conseil peut statuer à l’unanimité sur une proposition de la commission et de parlement. Ex : Le traité garantit la libre circulation des personnes et permet aussi de fixer résidence dans l’Etat membre de son choix. Au départ, la libre circulation s’adressait seulement aux acteurs professionnels ou à ceux qui voulaient bénéficier de certaines prestations de service (ex : médical). Dans les années 1970, on dit que cette liberté est trop restrictive, il faut l’étendre à l’ensemble des particuliers et du territoire (ex : Suisse). Le conseil a statué à l’unanimité qu’il n’y avait pas de procédure appropriée. Ils ont donc pu adopter la mesure sans avoir besoin de réviser le traité.

Section 2 : Les procédures d’exécution

Ces procédures sont nées de la pratique puis codification. On s’appui sur l’article 211.

I. La pratique

Politique conçue par le conseil dans le cadre de la PAC. Ces procédures ont pris le nom de commitologique. Il s’agit de comités placés à coté de la commission pour contrôler l’application. Il existe 350 à 400 comités. A l’intérieur il y a des représentants des Etats membres. Ils votent selon les directives du conseil. Le représentant de la commission ne vote pas mais préside.

Il y a trois grandes procédures qui furent créées (voir arrêt Koster de 1970) : la cour de justice a reconnu que ces procédures étaient compatibles avec traité dès lors qu’elles permettraient de faire des règles d’exécution.

II. La codification

Cette procédure fut ensuite codifiée, cette codification vient de l’acte unique européen qui modifie l’article 202. Cet article prévoit que le conseil peut réserver dans des cas spécifiques le pouvoir d’exécuter lui-même des actes législatif.
La cour de justice a interprété l’article 202 en donnant les cas spécifiques où le conseil doit dire pourquoi il ne donne pas la compétence à la commission pour exécuter.

Décision de 1987 sur la base de l’article 202 puis décision de 1999 : trois grands types de procédures sont repris et donnent trois précisions :
1.    comité consultatif : respect de l’autonomie de la commission juste avis consultatif, utilisé pour domaine où commission à beaucoup de pouvoir (ex : droit concurrence).
2.    comité de gestion : surtout pour la PAC, l’avis du comité est plus fort. Si avis est négatif la commission doit saisir le conseil qui a trois mois pour arbitrer. Dans ce délai la commission peut adopter des mesures. Si conseil n’est pas OK avec commission alors il peut l’abroger.
3.    comité de réglementation : pareil que 2 mais la commission ne peut faire des mesures durant le délai. Si conseil n’est pas OK alors la commission revoit sa copie.

A l’origine le silence était considéré comme contre commission mais aujourd’hui on implique le qui dit mot consent.

Section 3 : Les procédures des accords internationaux

Article 228 : au début c’était pas précis donc affrontement conseil, parlement, commission. Maastricht l’a refait (article 300). L’accord devient obligatoire pour la commission.
Conflits entre les différents organes :
• Conseil et Etats membres
• Conseil et parlement : Au départ le parlement n’était pas prévu dans le processus mais cela le vexe. On a vu donc une concession pratique du conseil apparaître : Pression du parlement de plus en plus lourde. Aujourd’hui intervention obligatoire du parlement dans certains cas avec obligation de suivre son avis.

I. Les diverses étapes de la procédure

(I) L’initiative

Les négociations ne s’ouvrent que sur recommandation de la commission et avec son accord. C’est le conseil qui décide de les ouvrir. Les négociations sont faite par commission qui aura un mandat du conseil (article 300). Le conseil adresse des « directives » à la commission, c'est-à-dire les lignes directrices sur l’objectif à atteindre et les concessions à ne pas dépasser. Un comité spécial peut veiller à surveiller si le commission respect bien son mandat. Attention : L’article 300 ne s’applique jamais d’ans les accords avec les autres organisations.

(II) La signature

Les négociations prennent fin par constat du désaccord ou par un accord. Fin négociation via paraphe. La signature est décidée par le conseil sous proposition de la commission. La signature est faite par président du conseil et de la commission.

(III) La conclusion définitive ou ratification

C’est le conseil qui conclu définitivement l’accord, il peut se conclure seul ou avec le parlement. La conclusion peut se compliquer avec la cour de justice.

Conclusion par le conseil seul : Article 133 : quand accord tarifaire et de commerce. Parlement n’est pas consulté car accord ne porte pas sur du législatif. Le conseil vote à la majorité qualifiée. L’accord peut être une réglementation ou décision.

Conclusion par le conseil après consultation du parlement : Le conseil statut à la majorité qualifiée ou unanimité (article 300).
• Avis conforme du parlement : conseil ne peut passer outre dans les accords : d’association, qui ont application budgétaire notable…
• Avis consultatif : avis sur tout sauf avis conforme et accord tarifaire et de commerce.

II. L’intervention de la cour de justice (Art. 36)

C’est lorsqu’il y a un doute sur compatibilité d’un accord international avec le traité CE. Les trois institutions peuvent saisir la cour (selon traité de Nice en 2001) ainsi que les Etats membres. La cour rend un avis avec force juridique. Si elle répond positivement, il n’y a pas de problème. En revanche, l’avis peut être négatif pour deux motifs :
•    Elle considère que la communauté n’est pas compétente pour conclure cet accord. Ex : convention Européenne des droits de l’homme.
•    Une règle dans le projet va à l’encontre d’une disposition du traité de Rome : incompatibilité entre les deux textes. Ex : un 1° projet d’accord de libre-échange

2 possibilités si avis négatif :
•    Abandon de la conclusion de l’accord
•    Si on tient vraiment à la conclusion de ce traité, c’est possible mais il faut alors modifier avant le traité de Rome : hypothèse peu vraisemblable
 Une 3°, pas prévue, est en fait appliquée dans la pratique : Réouverture des négociations et correction de l’accord. Ex : Accord de Porto conclu en 1992 et entré en vigueur au 1° janvier 1994.

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