Titre I chapitre 1 [Analyse, Cours, Droit international, Europe]

TITRE I : LE CADRE INSTITUTIONNEL

Les institutions européennes ont deux caractéristiques :
•    L’unité : ce sont les mêmes institutions qui vont prendre les mesures sur les 3 piliers sur lesquels repose l’UE. Art 3 du traité de l’UE : « l’union dispose d’un cadre institutionnel unique ». ce sont les mêmes institutions qui mettent en place le traité de Rome et traité de l’UE.
    les institutions européennes sont également diverses car elles représentent des catégories qui méritent d’être associées à l’UE. les institutions sont les organes que l’UE juge les plus importante. Il y a le conseil des ministres, commission européenne, parlement européen. Il existe 2 autres institutions : la cour de justice et cour des comptes (crée en 75 mais consacrée comme institution en 92).

Il existe deux catégories d’intérêt représenté par organes consultatives :
•    le comité économique et social : crée en 57 avec traité CEE et EURATOM. Il représente les intérêts catégoriels dans les domaines économiques et sociaux.
•    Le comité des régions crée en 92 par Maastricht. Il ne concerne que l’UE, il est composé de représentants des collectivités territoriales. Ces dernières ont de plus en plus des relations entre elles.

Chapitre 1 : Les institutions

Ce sont les mêmes organes et institutions qui vont régir dans le cadre des communautés et des coopérations mais leurs compétences ne sont pas les mêmes. La CECA et les autres organes verront leurs compétences augmenter avec les autres communautés (création de la CICE). Il existe 3 organes indépendants et conseils :
•    1965 : Fusion de l’exécutif communautaire avec le 1° traité de réunion
•    1° janvier 1967 : réforme et fusion des communautés

Les institutions sont les organes les plus importants de l’UE puisqu’elles forment « le triangle institutionnel ». Les décisions prises sont alors le résultat du dialogue entre les institutions qui représentent chacune une catégorie d’intérêts :
•    Le conseil  Le gouvernement
•    La commission  L’UE elle-même
•    Le parlement  Les intérêts du peuple
Section 1 : Les conseils (organes suprêmes de l’UE)
Il en existe deux (à l’origine il n’y en avait qu’un). Il y a le conseil des ministres (CDM) et conseil européen (CE) qui regroupe les chefs d’Etats. Ces conseils représentent les intérêts des Etats membres.

I.    Le conseil Européen (CE)

Il n’était pas prévu à l’origine et il ne figure pas dans les traités. En pratique pourtant, il fut mis en place de manière informelle dès 1960 par une réunion des chefs d’Etat et des gouvernements des Etats membres. Ces « réunions au sommet », avec un dialogue direct entre chefs d’Etats sans la présence d’experts ni d’interprètes est devenue de plus en plus courante. En 1969, le sommet de La Haye a pour objectif une relance européenne qui s’est conclu par la levée de Veto française à l’entrée de la Grande-Bretagne.
Il fut créé officiellement en 1974 par l’institutionnalisation d’une pratique : les sommet entre chef d’Etat et de gouvernement. Cette pratique donnait de bons résultats donc le sommet de paris l’a rendu permanente.

1986 : ce conseil européen est consacré par un traité : l’acte unique européen : créer un mécanisme de coopération politique dont l’organe majeur est le conseil européen.
Article 4 : « le conseil européen donne à l’union les impulsions nécessaire à son développement et en défini les politiques générales ».

Pourtant, ce conseil Européen n’a jamais été inscrit dans le traité de Rome. Ce n’est pas une institution communautaire. Il ne peut pas prendre des actes, son but étant de fixer des objectifs  pour les organes communautaires (le CMD). Le conseil européen n’a donc pas de pouvoir de décision juridique. Ces décisions doivent être incorporées aux décisions juridiques. Ex : le conseil européen voulait que les députés européens soient élus au SUD, ceci fut repris juridiquement.

Il donne une impulsion politique que le conseil des ministres met en œuvre. Selon l’article 4 du traité sur l’UE :
•    Le conseil européen est composé des chefs d’Etat et de gouvernement ainsi que le président de la commission européenne. Ils sont assistés par les ministres des affaires étrangères et un membre de la commission (aujourd’hui 52 personnes). Sa formation est devenue compliquée puisque chaque Etat membre a aussi droit à deux experts.
•    Le rythme des réunions de conseil européen : 2 cessions par an. Mais le président peut en demander en plus.
•    Toutes les grandes décisions doivent être prises au sein de ce conseil. C’est l’instance d’appel du conseil des ministres ; ce qui lui donne un certain pouvoir de décision.
II.    Le conseil de l’Union Européenne ou Conseil des ministres (CMD)
Le traité n’utilise pas cette expression mais il parle de conseil. En vérité la dénomination officielle c’est le conseil de l’UE (décision en 93 par conseil des ministres lui-même). Attention : il ne faut pas confondre le conseil de l’Europe (Strasbourg : comité de ministres mais en vérité ce sont des diplomates qui y siègent) et le conseil Européen.

Le CMD est créé dès 1957 : il faut noter que le traité CECA l’avait déjà mis en place. Cet organe est ministériel. Ceci lui confère un rôle de super gouvernement européen. Chaque gouvernement envoie un ministre selon l’ordre du jour. Art 203 : « le conseil est formé par un représentant de chaque Etat membre au niveau ministériel habilité par le gouvernement ». Les ministres, convoqués suivant la nature des affaires à traiter, représentent les Etats membres. Le traité ne prévoit donc pas l’existence d’un seul conseil, mais de plusieurs qui varient. Une décision peut alors être prise par n’importe quelle formation qui aurait été saisie par un accord politique préalable. Mais au niveau juridique (sur le traité CE), il n’y a qu’un seul conseil !

Le CDM a adopté en Mars 2004 un nouveau règlement intérieur. Art 3 : « le conseil des ministres peut être composé des ministres des affaires étrangères (affaires internationales), des ministres des affaires économiques et financières, des ministres de la justice et de l’intérieur, des ministres de l’emploi, santé et politique sociale, des ministres des transports, des télécommunications et de l’énergie, des ministres de l’environnement, des ministres de l’éducation, de la jeunesse et de la culture ».

Le CDM est présidé par l’Etat qui préside l’Union (changement tout les 6 mois). La présidence a la responsabilité dans l’organisation des travaux de CDM. Elle convoque les ministres soit de sa propre initiative soit après la demande d’un Etat. Les travaux du CDM sont préparés par COREPER (comité représentant permanent des Etats membres). Art 207 : « le COREPER regroupe les représentants (ambassadeurs) dans l’organisation ». Le COREPER n’a pas de pouvoir de décisions. Les ambassadeurs doivent s’entendre pour éviter la négociation entre les ministres. Si échec des ambassadeurs alors envoi aux ministres et si échec ministres envoi au conseil européen. On essaye d’éviter le vote par un consensus (voit si le texte ne s’oppose pas). Le vote le plus utilisé est celui par majorité qualifiée, le vote est fait à la demande d’un Etat membre ou demande de la commission (soutenue par majorité des Etats). Règles de vote : art 205, cet article fut modifié par le protocole d’élargissement de l’Union (2001) annexé au traité de Nice. Ce protocole entre en vigueur le 1 Janvier 2005, ce protocole est modifié à Athènes par traité d’adhésion de 2003 pour que son entrée en vigueur soit le 1 Novembre 2004.

L’article 205 :
•    Majorité simple : 13 voix sur 25, règle de droit commun, c’est quand aucun Etat ne demande une règle de vote différente.
•    Règle de l’unanimité : cette règle fut obligatoire jusque 31 Décembre 1965. cette règle reste pour question sensible, institution ou souveraineté.
•    Vote à la majorité qualifiée : la Constitution en fait le droit commun. Cette règle est le résultat de l’élargissement de l’UE. il y a u une convocation en 96 sur le PB : conférence d’Amsterdam. Le traité de Nice abouti à un compromis qui est remis en cause par le traité établissant une constitution pour l’Europe. C’est un mécanisme emprunté aux régimes fédéraux. Le concept est d’attribuer à chaque Etat un nombre de voix correspondant à sa population (mais il y a une surreprésentation).  A l’époque de l’Europe des 15, le max était 10 voix (Allemagne) et mini 2 voix (Luxembourg). Il y a une surreprésentation et non pas une proportionnalité (il y aurait eu à l’époque des 6 un veto des grands). Avec l’élargissement on marginalise le poids des grandes puissances, elles sont noyées dans le flot des petits Etats. Donc on a demandé de changer le système mais refus des petites puissances. Nouveau système à la conférence de Nice : protocole sur l’élargissement de l’Union : entre en vigueur le 1 Novembre 2004. Le but est d’augmenter le nombre de voix aux Etats : max 29 voix.

Pour être adoptée,  une décision doit respecter les critères suivants :
•    La majorité qualifiée doit regrouper au moins 13 Etats
•    Il faut réunir au minimum 232 voix (+de 72%)
•    Si un Etat le demande on doit vérifier que le nombre de voix requis représente 62% de la population totale de l’Union (favorise l’Allemagne). (a noter qu’avec entrée de Hongrie et Bulgarie on aura 258 voix).

Le rôle du conseil des ministres article 202:
•    CDM est un organe de coopération, coordination des politiques économiques des Etats.
•    CDM est le législateur communautaire européen qui adopte des mesures. Son pouvoir est partagé avec parlement européen.
•    CDM habilite la commission à prendre les règlements pour faire entrer en vigueur les actes communautaires.

La constitution (art 1-25) : arrêt représentation des voix et mise en place de la double majorité :
•    une décision doit regrouper 55% des Etats membres pour être adopté (au moins 15 Etats membres). De plus le nombre de voix doit représenter 65% de la population de l’Union.
•    A coté de la majorité qualifiée il y a la minorité de blocage qui doit comporter au minimum 4 Etats membres (entre en vigueur le 1 novembre 2009).

Section 2 : La commission européenne (Haute institution de la CECA)

I.    Composition et nomination

1.    Composition

Elle a plus de membre que le conseil (plus de membre que d’Etat). Mais l’élargissement pose problème. La commission est composée de personne indépendante de  leur gouvernement. Les commissaires sont nommés par les Etats pour cinq ans, ceci est renouvelable. Si le commissaire accepte une autre fonction (ce qui est interdit) alors le traité propose une démission forcée par cour de justice.

L’article 213 du traité CE (Europe des 15)  fixe la composition de la commission. La commission se composait alors de 20 membres, chaque pays avait au moins un commissaire de sa nationalité, et les 5 Etats les plus peuplés avaient deux commissaires. Ce nombre de 20 était déjà considéré comme trop important (perte de dynamisme). L’élargissement n’aide pas : on va arriver à 32 commissaires si il n’y a pas de modification.

Il y a donc eu des conférences pour modifier avant l’élargissement :
•    1996 : conférence d’Amsterdam : échec
•    Nice a essayé d’adapter : protocole de l’élargissement de l’Union modifie la composition de la commission (Art 4). Ce protocole fut mis en vigueur en Novembre 2004. selon ce protocole la commission devrait avoir 25 membres avec chacun un commissaire de sa nationalité (on voulait encore moins mais ceci n’a pas été accepté).

La commission à 25 membres va évoluer dès lors que l’on sera 27 (Roumanie, Bulgarie). La composition sera revu : moins de membres que d’Etats. Ce protocole prévoit alors un système de désignation par alternance mais ce système doit être adopté à l’unanimité (PB). Ce système prévoit que le nombre de commissaire soit décidé par le parlement.

2.    Nomination

A l’origine la commission reçoit des propositions de chaque Etat, tout les Etats devaient être OK sur tous les commissaires. Les membres doivent avoir deux qualités : la compétence nécessaire et donner toutes les garanties d’indépendances par rapport à leur Etat d’origine. On choisit des personnalités et on leur donne un statut : les Etats ne peuvent donner d’instruction à la commission et chaque commissaire jure être indépendant. On y retrouve des hommes politiques (ministres ou députés) et des hauts fonctionnaires. Il faut noter que chaque commissaire est à la direction d’un secteur.

Mais le parlement a voulu prendre une participation dans la désignation, ceci fut accepté. L’article 214 du traité CE (modifié à Nice) est relatif à la désignation de la commission par Investiture par le parlement :
•    premier temps désignation d’un président de la commission (choisi par le conseil de l’Europe). Il est choisi à l’unanimité. Ce choix doit être approuvé par parlement européen.
•    Avec l’accord, le conseil désigne d’autres personnalités (24 autres membres). Ils sont proposés par Etat, chacun propose son commissaire.
•    La commission doit alors être investi par parlement : vote de confiance.
•    Si le parlement est Ok alors nomination officielle par Etats membres. Aujourd’hui la nomination se fait à la majorité qualifiée.

II.    Les fonctions de la commission (art 211)

1.    Une fonction d’impulsion

La commission a été conçue comme l’organe chargé d’atteindre les objectifs des traités. Sur le plan juridique, elle a le monopole de l’initiative pour adopter les actes juridiques. Le conseil ne peut statuer que sur proposition de la commission. Du faite qu’elle soit indépendante des gouvernements, elle peut faire pression sur eux pour les pousser à agir.

2.    La fonction d’exécution

Elle est chargée de mettre en place les décisions :
•    Exécute le budget
•    Exécute les traités internationaux
C’est en outre le gouvernement de l’Europe. Elle peut donc adopter les règlements d’application et faire exécuter les lois.

3.    La fonction de contrôle

En tant que « Gardienne des traités », elle veille à ce que le conseil, les Etats et les particuliers respectent les règles, les traités et les actes législatifs. Si ce n’est pas le cas, elle peut les traduire devant la cour de justice ou leur donner directement des amendes.

Section 3 : Le parlement européen

Crée sous le nom d’assemblée, c’est l’assemblé qui en 1962 a décidé de s’appeler Parlement : ceci fut une résolution sans valeur juridique. Le parlement Européen est officiel depuis 1986 : révision acte unique européen. La première assemblé fut faite en 1952 : CECA. Au départ, l’assemblée était désignée par divers parlements nationaux et en 57 elle devient assemblée de la communauté européenne : extension de ses compétences et mise en place du système d’élection par SUD mis en œuvre en 1976, conformément à la disposition des traités, par adoption par le conseil des mesures nécessaires. L’influence du parlement s’accroît aussi en 1992 puisque, sous sa forme de1986 il n’avait pas de pouvoir de décision  et que le traité de Maastricht va lui attribuer un pouvoir de décision en matière législative.

I.    Organisation et composition (art 90 traité CE)

1.    Composition

Organe composé de représentants des peuples des Etats membres. Le nombre de ces représentants est au maximum de 732 (article 189). A l’origine les députés étaient élus par les assemblées nationales, mais en 1976 révision pour SUD (adopté par le conseil sous proposition du parlement). Le mandat est de 5 ans, l’élection est au régime de la représentation proportionnelle : scrutin de liste (refusé par GB très attachée au scrutin majoritaire à un seul tour, puis Blair l’a accepté) divisé en 6 circonscriptions régionales. Le mandat européen est incompatible avec un mandat national. Le protocole d’élargissement a fait une répartition des sièges : l’Allemagne a 99 voix (dû à une concession sur le conseil). Les autres grand Etats ont 72 voix.

2.    Organisation

Il y a des groupes politiques transnationaux ainsi qu’un groupe des non inscrits. Les députés sont répartis dans diverses commissions qui étudient des questions. L’article 196 a rendu le parlement plus proche des divers parlements nationaux : Le parlement a une session annuelle et chaque mois une (ou deux sur demande) session plénière à strasbourg. Les institutions sont écartelées entre trois villes : Strasbourg (session plénière), Bruxelles (commission) et Luxembourg (secrétariat).  Le parlement élit le président (son mandat est divisé en deux dans la pratique pour augmenter les chances d’accession au poste de présidence) et le bureau. Les parlementaires doivent être inscrits dans les groupes politiques en fonction de leurs affinités politiques mais un parti national ne peut pas, à lui seul, former un groupe européen. Les groupes sont donc transnationaux, avec l’existence d’un « groupe des non-inscrits » pour ceux qui ne trouvent pas de groupe qui leur convienne.
II. Fonctions du parlement

1.    Une fonction de délibération

Le parlement est libre de s’organiser. Il définit les modalités selon lesquelles il débat sur les questions qu’il souhaite et donne des avis qui peuvent influencer les autres organes européens si les idées sont intéressantes.

2.    Une fonction de contrôle

Aménagé en direction de la commission, le parlement contrôle la gestion de la commission.

•    Article 197 : « parlement peut poser des questions à la commission », « la commission a l’obligation d’y répondre ».
•    Article 200 : « chaque année le parlement discute le rapport général qui est l’objet d’une publication ».
•    Article 201 : « motion de censure »
•    Article 193 : « parlement a un pouvoir d’enquête via la commission d’enquête ». (A la suite de plaintes ou lorsqu’un disfonctionnement institutionnel est porté à sa connaissance)
•    Article 194 : « examen des pétitions que peuvent adresser les particuliers ».
•    Article 195 : « le parlement nomme un médiateur chargé de statuer sur réclamation des particuliers qui ont leur origine dans un mauvais fonctionnement communautaire »

Il faut noter le principe de coopération loyale : les institutions doivent tout faire pour éviter un blocage de la communauté

3.    Une fonction de décision

A l’origine il était consultatif, pas de pouvoir de décision réel, mais aujourd’hui il a un pouvoir de décision (sauf EURATOM).
Dans le domaine budgétaire, au début le parlement a eu un pouvoir pour approuver le budget puis en 1970 après l’établissement de la PAC. Le traité du Luxembourg modifie la procédure budgétaire : le parlement pouvait alors voter quelques décisions du budget. En 1976 le pouvoir du parlement n’augmente pas malgré le SUD.

Article 272 : pouvoir d’adoption du budget partagé entre le Conseil et le parlement. Ils décident ensemble l’adoption des dépenses entre les dépenses obligatoires et non obligatoires. Il n’y a pas d’obligation juridique de suivre l’avis du parlement au départ, c’était le conseil qui votait même si dans la pratique, il suivait déjà l’avis du parlement.

Modifications :
•    Acte unique européen de 1986 : deux nouvelles procédures : avis conforme (conseil est obligé de le suivre) et coopération
•    Maastricht en 1992 : nouvelle procédure : codécision : partage de façon égale le pouvoir de décision entre le conseil et le parlement
•    Constitution européenne devait abroger les procédures législatives sauf codécision qu’elle allait généraliser.


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